健全县区国有资产体系 加强政府资产编报工作

会计论文 2020-04-14 10:00134未知xhm
  2017年12月,中共中央出台了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。2018年,部分省市先行先试,建立了地方政府向人大常委会报告本地区国有资产管理的制度。2019年,县区级政府将全面实施国有资产情况报告制度。为做好这项工作,地方政府国有资产管理情况的年度综合报告将分解到地方财政部门,专项报告将分解到地方财政部门和其他有关部门。作为县区国有资产编报工作的组织者和管理者,笔者对如何做好县区级政府国有资产报告的编报工作有一些思考。
  科学合理地做好地区国有资产编报工作,有利于地方政府摸清家底,盘活资产,优化资源配置,化解政府债务风险;有利于落实中央“三去一降一补”政策,激发市场活力,促进国有资产保值增值,深化国有企业改革,加快地方政府国有投融资平台公司市场化转型发展;有利于丰富地区公共服务产品,完善公共基础设施,履行政府公共治理职能和发挥人大监督职责。但是,当前县区政府国有资产管理中存在资产报告体系不健全、报告内容不完整、报告质量欠佳等情况,资产管理部门需要进一步健全县区级国有资产报告体系,多举措提高资产报告的质量,加强资产编报工作的组织管理。

  一、当前县区政府国有资产报告中存在的问题

  (一)报告内容不完整
  按照国务院向全国人大常委会报告的国有资产内容,综合报告全面反映各类国有资产基本情况,专项报告分别反映企业国有资产(不含金融企业)、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产管理情况。
  但从实际工作中发现,国有资产报告内容尚未做到全口径、全覆盖、全方位。一是《财政总预算会计制度》中资产未纳入报告范围。从近年各级财政部门向人大报告上一年度财政总决算数据看,重点反映上一年度财政收支情况,基本未反映上一年度财政总预算会计中的资产情况。二是按照目前统计范围,县区行政事业性国有资产仅反映行政事业单位的国有资产,未包括行政事业单位下属经营性企业的资产,而目前县区级国有企业管理体系内,未包含行政事业单位下属经营性企业的资产,这普遍是县区国有企业管理的盲区。三是行政事业单位建设的公共基础设施建设但不管理,管理但不入账,造成无法反映大量公共基础设施类国有资产的真实账面价值。
  (二)资产报告体系尚不健全
  《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》将政府部门财务报表、财政总预算会计报表、农业综合开发资金会计报表、土地储备资金财务报表、物资储备资金会计报表中的年末资产等进行综合汇总,未包含国有企业资产和未入账的公共基础设施、自然资源等资产信息。现阶段,政府综合财务报告尚未纳入向人大报告资产管理情况的内容,且与现有国有资产管理体系重复和交叉。
  从现有资产管理内容看,区县政府国有资产中金融企业国有资产较少,甚至部分地区没有该类资产,个别具有金融功能的国有企业混合在一般国有企业资产中,不宜单独划分和报告。
  (三)资产报告质量欠佳,资产漏报和虚增并存
  1.县区国有企业资产虚高。近些年,县区级国有投融资平台规模和数量快速发展,县区政府往往存在多个投融资平台,平台间资金往来频繁,内部关联交易繁多。县区国有资产管理部门汇总国有企业报表时,难以考虑到国有企业间关联业务和进行相关业务冲销,造成地区国有企业资产虚增,债务虚高,最终向地方人大报告的国有资产数据难免存在泡沫。
  县区政府投融资平台公司在前期发展过程中,不同程度的存在包装公益资产融资借款情况。这些公益资产体量巨大,变现能力较弱,实际上经营性资产比重较小,容易造成地方国有企业资产庞大、资产回报率低的假象,从而影响政府决策和增加公众误解。县区级投融资平台公司具有地方政府融资功能,融通资金通过各种渠道支付政府棚改、市政设施建设、园区发展等项目,在国有企业形成大量长期债权或其他形式资金占用资产,而政府方出于控制政府隐性债务规模等因素,未纳入或部分纳入政府债务范畴。该类国有企业债权难以收回,按照会计准则,应计提坏账准备,而实际未计提,形成资产虚高。
  2.报表合并业务难以抵销冲减。目前,政府综合财务报告是以财政总预算为核心,将行政事业单位资产、国有企业资产等交叉重叠事项通过编制会计抵销分录的方式抵销,以避免资产统计工作的重复。实际上,县区资产管理业务远比目前制度规范复杂。一是行政事业单位与县区国有企业间资产所有权与管理权分离,存在资产统计核算工作双轨现象,行政事业单位与国有企业发生大额资金往来情况,汇总统计将虚增资产和负债;二是行政事业单位与所属企业间因投资关系存在资产虚增情况;三是公共基础设施的价值普遍未在行政事业单位入账;四是部分自然资源被地方分类为公共基础设施,由多个行政事业单位管理,存在归属不清问题;五是国有企业同一出资主体但不同集团公司间的资金往来业务,集团公司层面按照企业会计准则编制合并报表,但在地方政府授权出资主体层面很少能够抵消冲减重复业务,仅进行简单的报表汇总,从而进一步放大地区国有资产规模。
  3.资产内部控制制度缺失。长期以来,县区级行政事业单位普遍重视经费争取和使用,而忽视资产的使用和管理。一方面使用增量预算的方式向政府申请增加投入,新建或增添各类资产,而且标准越来越高,单位资产规模逐年增大;另一方面对已购资产缺乏管理,长期不清查、不盘点,导致资产家底不清、账实不符。部分行政事业单位由于执行资产内部控制制度不力,尤其是与财务管理脱节,资产管理制度落实不到位,造成基层单位资产管理混乱。2019年实施《政府会计制度》以来,县区级行政事业单位鲜有按规定计提资产折旧的情况,造成国有资产账面价值偏离实际价值,致使实物资产接近报废或已报废,账面仍反映资产初始账面价值。
  4.公共基础设施数量和价值量难以确认。当前,县区政府公共基础设施数量和价值量确认存在较大困难。一是部分公共基础设施已计入行政事业单位、国有企业会计账,再次统计公共基础设施数据时容易重复统计;二是数据来源不确定,主要根据统计台账、历史资料等进行填报计量;三是存在相关会计准则制度尚未规范的资产,缺乏价值计量的有效方法;四是存在部分无法在财务数据、会计核算上反映的国有资产。

  二、健全县区级国有资产管理体系

  全国县区党政机构改革在2019年3月底已基本完成,规模较大的县区机构设置控制在37个左右,规模较小的县区机构设置控制在35个左右,大多数地方政府均未单独设置国有资产监督管理部门,而是将该项职能划入地方财政部门,如财政局加挂国有资产监督管理办公室牌子。结合财政部门原有的行政事业单位国有资产管理职能,机构改革赋予了财政部门编报国有资产综合报告和部分专项报告的职责。机构改革后,将重新编制财政部门“三定方案”。“三定方案”编制过程中,应整合国有资产管理职责,将国有企业资产、行政事业单位资产及所属企业资产等管理职责归口至国有资产监督管理办公室或同等职责的部门,有效解决国有资产管理工作中“多龙治水”现象。
  地区国有资产管理应涵盖财政总预算账务中的资产、行政事业单位资产和行政事业单位开办企业资产、公共基础设施、国有企业资产、国有自然资源等五大类资产(见图1)。财政总预算资产主要为货币性资金、债权类资产;行政事业单位资产全面反映行政事业单位各类资产,主要体现为房屋建筑物、车辆、设施设备、无形资产等;公共基础设施综合反映地方政府储备物资、各类公共基础设施(市政、交通、水利)、文物、保障性住房、受托代理资产、政府储备土地等资产;国有企业资产反映县区级国有企业及子公司资产情况;国有自然资源综合反映“山水林田湖草”等各类自然资源情况。
  图1 地区国有资产管理体系
  
  五大类资产对应不同部门和单位,财政总预算账簿一般由财政国库部门核算;行政事业单位资产由行政事业单位核算,财政资产管理部门统计;行政事业单位所属企业资产由企业独立核算,主管部门管理,财政资产管理部门统计;公共基础设施由各行政事业单位管理,由财政资产管理部门统计;县区国有企业由地方国资委(办)管理,机构改革后一般由财政部门汇总统计资产情况;国有自然资源由机构改革后的自然资源和规划部门管理和统计,财政部门汇总报告。
  由此看出,县区财政部门代地方政府向地方人大报告地区国有资产是2019年机构改革后在现有资产管理框架下的系统性工作,是多个部门拥有或控制、或管理的资产全口径、全覆盖、全方位的整体反映。

  三、多举措提高资产报告的准确性

  (一)补提行政事业单位资产折旧
  自2019年1月1日实施《政府会计制度》以来,县区级行政事业单位普遍存在应提未提资产折旧情况。目前,一般行政事业单位资产内容和类别较为简单,资产基础管理工作扎实,资产账务和实际管理工作一致的单位,可使用资产管理信息系统按明细提取资产折旧数据,补提单位资产折旧金额;单位资产无法做到按明细资产计提折旧的,可按资产类别计提资产折旧信息。在实际工作中,很多单位资产管理工作不够扎实,资产账务和资产管理台账不一致,资产管理信息系统形同虚设,给国有资产编报工作带来较大困难。此类单位应着手开展资产清查活动,对清查结果进行分析,按照国有资产管理程序和权限对盘亏、盘盈资产进行处置,梳理并建立单位资产管理制度,合理使用资产管理信息系统,建立和完善本单位资产内部控制制度。
  (二)加强政府公共基础设施的重分类管理
  目前,政府公共基础设施的确认、计量处置等遵循的是《政府会计准则第5号———公共基础设施》,但在基层实际工作中尚未得到全面应用。县区财政部门组织本地区行政事业单位填报“财政部统一报表系统———公共基础设施”过程中,还应结合本地实际情况进行相关处理。
  政府公共基础设施确认工作一般由负责资产管理维护职责的部门单位填报;公共基础设施由多个部门单位共同管理维护的,应当由对该资产负有主要管理维护职责或者承担后续主要支出责任的部门单位填报;分为多个组成部分由不同部门单位分别管理维护的,应当由各个部门单位分别填报其负责管理维护的部分。对于已确认为固定资产的公共基础设施,应当将该固定资产按其账面价值重分类为公共基础设施。
  已有账面价值的资产,应按照既定账面价值进行计量。对于应当确认为公共基础设施但未入账的资产,可按照原始凭据金额减去应计提累计折旧金额确定;没有相关凭据的,可按评估价值确定,或按重置成本确定。公共基础设施管理部门已交付使用但尚未办理竣工决算手续的公共基础设施,应当按照估计价值入账并计提折旧,待办理竣工决算后再按照实际成本调整原来的暂估价值,但不调整已计提折旧。
  一般公共基础设施应计提折旧,但对于维护良好、性能可以永久发挥的公共基础设施和确认为公共基础设施的单独计价入账的土地使用权可不提折旧。部分文物资产没有相关凭据也未经评估,其同类或类似资产的市场价格无法可靠取得,所取得的资产应当按照名义金额入账。
  (三)合并抵销资产报表的重复事项
  政府综合财务报告编报范围的交叉重复资产应按“政府综合财务报告编制操作指南(试行)”执行,不属于政府综合财务报告编报范畴的,应坚持“全面、客观、真实”的原则,参照政府会计准则、企业会计准则进行报表层面的抵销,最大程度呈现地区国有资产的全貌。
  在报表汇总和抵销层面,需要做大量工作。一是地区国有资产组织层面,应对本地区可能存在的情况进行预判,设计本地区资产汇总工作的模板,列清本地区关联单位和重要资产清单,组织相关报表主体学习和培训,这对组织者提出了很高的业务要求。二是不同报表填报主体同时提供甄别后的关联单位和资产、负债业务,必要时追溯以前年度发生的内部往来和收支事项。三是资产汇总部门单位对不同报表填报主体的公共数据进行对比分析、抵销、汇总,进而编制出本地区年度资产综合报表。
  (四)全面核查审计国有企业资产,加快国有企业市场化转型发展步伐
  县区级国有企业以投融资平台公司为主体,存在公益资产充当公司经营资产、大额资金关联交易频繁、垫付地方政府资金难以回收、股权投资法律关系和实际控制关系不一致等多种问题,需要地方政府花大力气和下大决心予以梳理、清查、审计。东部某W县区财政部门联合审计部门委托多家社会中介机构对地方国有企业开展资产、负债核查审计工作,其中主要目的之一是摸清资产家底,分类统计出国有企业的公益资产和虚增资产,以及难以变现的资产。在此基础上,结合各平台公司的转型发展定位,分类注入行政事业单位所属企业的优质资产,提升平台公司运作能力和盈利能力,初步实现了县区投融资平台公司的市场化转型。
  (五)加强资产编报的组织管理工作
  地区资产报告的编报工作是一项系统性工作,财政部门应将资产编报工作按行政事业单位归口分配到内部部门,加强本单位内设部门间的协同配合,发挥财政部门资产管理优势,调动本地区国有资产管理单位上报资产数据的积极性。利用县区单位集中办公区域的特点,开展资产联审活动。加强资产报告的学习培训,充分使用好既有信息系统。各单位在填报工作中,进一步加强资产的动态监测和分析,适当采取书面报送汇总表,并由单位负责人签字、盖章的方式强化主要领导对此项工作的重视,积极对接人大部门,加强沟通,提高报告质量,自觉主动接受地方人大的指导和监督,适时向社会公开,形成政府信息公开的重要组成部分。





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