海南省水利基础设施核算管理情况的调研报告

会计论文 2020-04-14 09:58161未知xhm
  2017年,财政部发布了《政府会计准则第5号———公共基础设施》(以下简称准则),明确了以权责发生制为基础的公共基础设施相关会计处理的概念界定、分类、确认、计量和披露,充实了政府会计标准体系。为配合财政部做好公共基础设施应用指南制定调研工作,我们对本省水利基础设施的核算管理情况进行了专题调研。

  一、水利基础设施的基本情况

  我省水利基础设施主要包括水库、大坝、堤防、水闸、泵站等,按照《水利水电工程等级划分及洪水标准》(SL 252—2000)划分为相应工程等别,各工程等别的水利基础设施的管理存在一定差异。根据2012年水利普查成果,我省共有水库1105座,其中大型水库10座和中型水库76座,小型水库1019座;全省过闸流量1立方米每秒及以上水闸1406座;全省堤防总长度约570公里,5级及以上堤防长度约435公里;省内共有泵站695座,其中规模以上泵站(装机流量≥1立方米每秒或装机功率≥50千瓦)78座;干支渠道约1.5万公里,斗农渠道约1.35万公里。省内的大中型水库主要由省直单位和国企负责管理,均有明确的管理维护单位,财务管理较为规范;小型水库因体量较为庞大、管理模式变更和历史遗留问题等,大部分没有独立的运行管理单位,主要为市县水务局下辖的水利管理所或事业单位管理,常见情况是一个大型或中型的水库管理所负责周边几个小型水库的管理,各市县做法不一。堤防、灌区等管理情况较为复杂,如海口市水务局下设堤防管理中心,统筹管理全市堤防工程。省水利灌区管理局负责管理大广坝灌区、红岭灌区和部分松涛灌区,其余灌区一般由市县水务局管理。
  省内1105座水库中,解放前建成3座,20世纪50年代建成263座、60年代建成275座、70年代建成382座、80年代建成83座、90年代建成68座,21世纪建设(含在建)31座。改革开放前,由于机械化程度低,主要靠人工作业,大部分水库基本以土石坝形式建造。因采用以工代赈方式,人工费、材料费均无原始凭证记录,水利基础设施长期得不到有效管理。20世纪80年代以后建造的水利工程,管理工作逐渐规范,建设过程中的原始凭证保存和财务管理基本得到保障,但是这些工程仅占全部水利工程的一小部分,而20世纪90年代早期建造的大广坝灌区一期工程,因为所有权的转移,工程移交清单中只有数量,没有工程价值,未在账上反映资产价值,在年度经管资产报表中仅以名义金额1元入账。总体而言,我省水利系统除近些年建造或投入使用的大中型水利工程和20世纪80年代以后建造的大部分泵站和水闸还有较为完整的历史成本资料外,市县负责管理的小型水库和乡镇管理的库容不足10万立方米的塘坝仅对维修养护经费、日常运行维护管理费用(主要是管理人员工资)造册管理,资料基本缺失,现在只剩下残值,有些甚至由于历史久远根本找不到历史成本资料。这都给核算存量水利基础设施确定入账成本带来了困难。

  二、水利基础设施核算管理存在的主要问题

  (一)水利基础设施的管理维护职责不明确
  2017年,省水务厅先后印发了《海南省大中型水库运行管理规程》(试行)和《海南省小型水库运行管理规程》(试行)等办法,明确了水库主管部门对其直接管理的大中型和小型水库工程安全负管理责任并负责落实水库安全运行所需的管护经费,界定了水库管理单位关于工程设备管理、调度运行、维修养护和教育培训等组织管理和运行管理职责,但上述办法未明确具体的管理维护主体。此外,实际工作中存在部分水利基础设施管理职责交叉的情况,如松涛水库和部分干渠由省水利灌区管理局松涛灌区分局管理,而松涛西干渠由儋州市管理,给政府会计主体确认和管理维护工作开展带来了不便。除了水库、大坝、堤防、水闸等水利基础设施外,省内还存在大量的由乡镇负责管理的山塘、田间工程等小微水利工程。为满足周边群众生产生活需求,经常需要新修或翻修小微水利工程,是否将小微水利工程纳入水利基础设施管理目前尚无明确规定。
  (二)水利基础设施的土地权属不清晰
  在现行水利工程核算体系下,省内大中型水库的初始确认成本主要包括初始投入的土建、设备投资和相关待摊费用(包含招投标费、勘察设计费、监理费、土地征用及青苗补偿费、质量抽检费、临时设施费和建设管理费等)。后续的改建、扩建支出进行资本化计入资产成本,日常渠道管养、漏洞填补、闸门维护等维修养护费列当期费用。
  准则第八条规定,政府会计主体在购建公共基础设施时,能够分清购建成本中的构筑物部分与土地使用权部分的,应当将其中的构筑物部分和土地使用权部分分别确认为公共基础设施;不能分清购建成本中的构筑物部分与土地使用权部分的,应当整体确认为公共基础设施。《海南省河道和水工程管理保护范围标准》(琼府办[2004]103号)规定,河道和国有水利工程周边一定范围内为其管理保护范围,但由于历史遗留问题未清,目前省内所有水利工程基本没有完成灌溉工程体系确权划界工作,管理保护范围、土地权属不清,无法准确反映水利基础设施的初始入账成本。
  (三)水利基础设施的折旧年限适用规定存在冲突
  因未出台规定来统一明确各类水利工程的折旧年限,各单位分别管理的水利工程折旧年限存在差异。比如,省水利灌区管理局松涛灌区管理分局管理的水利工程折旧年限依据1994年财政部印发的《水利工程管理单位财务制度》确定,具体做法是将水利工程划分为通用设备、水电专用设备、其他专用设备、房屋和建筑物以及经济林五个部分,并将每一部分划分为不同的类别分别确定折旧年限;近几年新建的红岭灌区工程折旧年限依据基建会计制度确定。此外,准则第十七条规定,政府会计主体确定公共基础设施折旧年限,应当考虑设计使用年限或设计基准期、预计实现服务潜力或提供经济利益的期限、预计有形损耗和无形损耗、法律或者类似规定对资产使用的限制等因素;《水利工程管理单位财务制度》规定,钢筋混凝土闸、坝折旧年限为45—55年,干渠、支渠为15—25年。对于新建的水利基础设施按照本准则确定的折旧年限与《水利工程管理单位财务制度》规定存在冲突的,应执行哪个文件也无统一标准。
  (四)水利基础设施后续支出资本化缺乏量化标准
  准则第九条规定,为增加公共基础设施使用效能或延长其使用年限而发生的改建、扩建等后续支出,应当计入公共基础设施成本;为维护公共基础设施的正常使用而发生的日常维修、养护等后续支出,应当计入当期费用。因水利基础设施后续支出主要为改建、扩建、大型修缮和日常管养等4类支出,对于定期检查发生的大型修缮费用,是否需要资本化计入资产成本或者计入当期费用,尚缺乏具体的量化标准。

  三、改进水利基础设施核算管理的对策建议

  (一)细化水利基础设施政府会计主体确认方法
  细化准则第四条第二款关于“负有主要管理维护职责或者承担后续主要支出责任的政府会计主体”规定,对“主要管理维护职责”、“后续主要支出责任”提供具体的判断标准。比如,根据某项水利基础设施各共同管理主体截至2018年底累计经费支出确定,谁负有主要管理维护职责或承担后续主要支出责任。当共同管理的两个主体的累计经费支出较为接近时,可根据项目经费列支渠道的重要程度进行确认,避免出现因权责模糊不清无法落地的情况。对于库容不足10万立方米的塘坝,因发生后续维修养护等支出,建议参照应用指南出台后关于水库的相关规定执行,而对于经常发生变动且账面价值较低的田间工程,建议建立备查账簿核算管理。
  (二)梳理已入账水利基础设施账面价值
  对账上反映的水利基础设施情况进行全面清查,包括实物数量、分类标准、组成构件、已经使用年限等,查找、补齐存量水利基础设施的成本资料。通过对已入账的各类水利基础设施历史档案的全面盘查,确定各类别资产成本。对于建造年代久远和使用时间较长的水利基础设施,账上只反映水利基础设施总成本,无法区分主体工程和配套工程的,建议可逐项对各类别资产进行评估,以评估价值为权重,对总成本进行分配,确定各类别水利基础设施的账面价值。
  (三)细化未入账公共基础设施初始入账成本确定方法
  准则第二十七条第二款规定,没有相关凭据可供取得,但按规定经过资产评估的,其成本按照评估价值确定。建议由中央层面出台全国统一的水利基础设施评估管理办法,再由各省结合实际出台相应实施细则。水利基础设施评估管理办法既要包括评估目标、评估方法选择、评估结果验收等,同时也要包括相关经费安排等内容。另外,相关经费应纳入预算管理,履行政府采购手续,从根本上保障评估工作的有效进行和资金使用效益。
  (四)分类确定水利基础设施折旧年限
  根据划分的工程等别,结合现有的《水利工程管理单位财务制度》,明确准则第十七条关于政府会计主体确定公共基础设施折旧年限应考虑的因素的顺序并制定折旧年限清单,为水利基础设施的分类明细核算提供依据(详见附件)。
  (五)明确大型修缮支出资本化标准
  目前水利基础设施后续支出是否资本化,主要依据项目预算经费下达时的列支渠道确定。水利基础设施使用年限较长,很难通过设置一个金额性或者比例性的标准来区分大型修缮支出和日常维修养护支出。水利基础设施的修理支出应予以资本化还是费用化,建议综合考虑总成本、设计使用年限、折旧系数以及水利部门行业特点,建立大型修缮标准计算公式,用于确定大型修缮支出资本化的标准,超过标准的支出作为大型修缮支出予以资本化,低于标准的支出作为日常维修维护费用。
  附件
  《水利工程管理单位财务制度》固定资产分类折旧年限表

  

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