新时代我国地质勘查行业高质量发展对策建议

经济论文 2020-03-31 09:3955未知xhm
    摘要:地勘行业高质量发展制约因素主要包括:科技创新能力一般,基层地勘单位对创新重视不足;传统生产要素不集约,粗放型经济增长制约可持续发展;外部环境缺乏保障,体制机制变革衍生众多问题;传统地质工作产能过剩,地勘单位发展后继无力。基于地勘行业高质量发展的任务及要求,提出实现地勘行业高质量发展的途径:(1)以供给侧结构改革推动地勘行业转型升级;(2)以创新驱动发展提升地勘行业全要素生产率;(3)以体制机制变革激发地勘经济市场活力。
    关键词:高质量发展;新时代;地勘行业;科技创新

    1地质勘查行业高质量发展的内涵

    中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,必须在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,加快形成推动各领域各行业高质量发展的各项标准和体系,创建和完善提升各产业高质量发展的制度和生态环境,推动中国经济在实现高质量发展上获得新动力、取得新进展。推动高质量发展,是保持经济持续健康发展的必然要求,是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的必然要求,是遵循经济规律发展的必然要求。地质工作是基础性、先行性工作,服务于经济社会发展的方方面面,地勘行业要率先转变发展方式,提升行业发展能力,实现行业高质量发展。在新时代背景下,地质勘查行业必须深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持质量第一、效益优先,推动地勘经济实现高质量发展。
    新时代地勘行业的主体包括服务于经济建设、社会建设、生态文明建设和文化建设与人民日益增长的美好生活需要,从事地质勘查工作的相关企、事业单位。高质量发展的本质内涵,是以满足
    人民日益增长的美好生活需要为目标的高效率、公平和绿色可持续的发展。地质勘查行业高质量发展是指地质勘查行业通过改革创新提高自身的活力、创新力和竞争力,从要素投入驱动模式转变为创新驱动发展模式,从而能够提供更多更好的产品和服务以更好地满足人民日益增长的美好生活需要。高质量发展要求地勘行业推动地勘经济发生质量变革、效率变革、动力变革,提高行业全要素生产率,不断增强地勘经济的创新力和竞争力。地勘行业实现高质量发展必须提升地勘经济质量,实行创新驱动发展,激发地勘单位主体活力,推动产业转型升级,进一步提高地勘经济的市场化程度,培育出支撑地勘经济“由大变强”的强大动力。

    2地勘行业高质量发展限制因素

    当前影响地勘行业实现高质量发展的限制因素还很多,主要表现在科技创新能力不强,粗放型经济增长方式仍在持续,产业结构单一业务模式雷同等方面。究其原因在于地勘行业科技创新重视程度不足,传统地质工作产能过剩,体制改革进展缓慢等。
    2.1科技创新能力一般,基层地勘单位对创新重视不足
    习近平同志强调,要“充分认识创新是第一动力,提供高质量科技供给,着力支撑现代化经济体系建设”。地质勘查行业作为技术密集型和资本密集型行业,技术的先进程度决定了地勘行业发展潜力。根据问卷统计,58.60%的受访者认为我国地勘行业当前创新水平处于中等水平,创新能力较一般。近些年来,地质勘查行业为提升自身的业务水平,进行了较多的基础理论研究,提出了较多的理论成果,也获得了社会各界的认可。在一些长期以来国外一直采取限制政策的国际尖端技术和独占中国市场的国外技术研究方面,我国地质勘查行业取得了突破性和实质性的进展。但是我国地质勘查行业科技创新方面存在投入不足、经费来源渠道单一,基础研究重视程度不足,科技领军人才稀少,科技创新共享平台缺失,科技成果转化程度不高等问题。基层地勘单位由于收入渠道单一、高科技人才缺乏、设备更新缓慢、科技创新项目获取难等原因,科技创新实力较差。由于长期处于事业体制下,致使基层地勘单位大多对科技创新不重视,缺乏创新精神,创新热情整体不高,从而影响了行业整体发展。目前基层地勘单位普遍缺乏与时俱进的观念创新、管理模式创新和组织机制创新,从而影响了科技创新能力建设:部分基层地勘单位由于机制体制原因一直没有建立科研机构,部分单位由于对科技创新重视不足鼓励科技创新的机制体制未建立或已建立未严格执行,部分单位由于高端科技创新型人才的严重缺乏导致研发支出在总支出中所占比例微乎其微。
    2.2传统生产要素不集约,粗放型经济增长制约可持续发展
    地质勘查行业的生产要素可以分为三种:一是资金,因为地质勘查是一种生产行为,需要人力、设备和原材料,而这一切必须以现金流为支撑;二是地质勘查专业队伍,这个队伍不是专指人员,而是各种地质技术人员、专业技能和地质勘查技术装备的综合;三是地质调查或勘查的空间,它是地质勘查的“劳动对象”。本文以矿产勘查为例分析地勘行业的生产要素集约化程度,从而考查整个地勘行业的生产效率。三种生产要素可以分为矿产勘查资本投入、矿产勘查人员投入和实物工作量投入。由于地质勘查空间不可测量,本文使用地勘实物工作量作为衡量标准。以新发现矿产地作为矿产勘查的产出,计算矿产勘查劳动产出率、资本产出率和实物工作量产出率(图1)。
    图1矿产勘查生产要素集约化程度

    从图1可以看出,矿产勘查资金产出比波动比较大,实物工作量产出比一直呈上升趋势,呈现出不集约现象。地质勘查行业劳动产出比波动较小,呈现较平稳态势,判断劳动要素处于生产集约化状态。资本产出比和实物工作量产出比的变化,一方面是由于找矿难度的加大,属于客观原因,属于人力不可扭转因素;另一方面也说明矿产勘查投入要素的效率并未显著增加。这种依靠传统要素投入驱动型经济增长的模式严重制约了地勘行业的可持续发展。生产要素的生产率提升是产业增长的重要引擎,也是地勘经济增长的主要支撑。长期以来,地勘行业发展仅仅依靠粗放的“量”的投入,通过不断增加地勘资金投入,形成固定要素投入驱动型增长模式。传统经济学理论认为,随着要素投入的不断增加,生产规模报酬将会边际递减。随着地质勘查资金的持续投入,地勘经济的生产规模报酬并未增加,劳动生产率也未出现明显的提高,这都表明粗放型经济增长方式并未提高地勘行业的全要素生产率,也未提高地勘行业的发展质量。
    2.3外部环境缺乏保障,体制机制变革衍生众多问题
    从地勘行业发展的外部环境看,我国经济社会发展进入新时代,自然资源管理迈入新阶段,地勘行业面临经济社会发展内生动力转换、生态文明体制改革、自然资源统一管理等重大形势变化带来的新挑战。而美丽中国新构想,推进绿色发展、生态文明建设等重大举措又为地勘行业转型发展带来了新机遇。从内部环境看,地勘行业已进入分类改革的系统性深化改革阶段,面临传统地质勘查资金投入下行期、地质工作转型升级期、事业单位分类改革适应期的“三期叠加”状态的考验。面对这些内外部环境的考验,多数地勘单位表现出了诸多不适应,仍存在着诸如“事企混合”运行、产业结构单一、业务模式雷同、科技创新能力不足、管理落后等与我国经济社会高质量发展要求不相符的问题。
    目前,按照事业单位改革要求,各地推动地勘单位经营性国有资产统一监管,事企“分开”改革进入实质性阶段。地勘单位分类改革已经持续了将近15年,有文献认为地勘单位事业“分类”后其“类”的边界仍处于变化调整之中。长期的“事企混合”体制对地勘行业的可持续发展产生了较多的隐患:一是分类改革后公益类地勘单位财政经费仍未得到保障,部分全额财政拨款的公益一类单位存在资金缺口,一些差额拨款的公益二类地勘单位由于财政保障程度低、市场竞争力较差,严重制约了生产和发展;二是在事企混合的体制下,地勘单位由于以前存在的“一套人马、两块牌子”的管理方式,使得地质灾害资质、工程管理资质等出现延续换证变更难和持证人员重复注册等问题,且地勘单位地质灾害治理工程施工、矿山生态修复、商业性矿产勘查等业务的经营依赖于资质等公共资源的支撑;三是事业单位在编人员与非在编人员混岗导致人员安置分流困难,即使能够进行人员的流动和分离,社保和养老问题阻碍了事业单位对经营部分人员的剥离,并且事企分离后人员调配将会受到约束与限制。解决这些问题难度较大,若不能妥善解决,将严重制约地勘单位可持续发展。
    2.4传统地质工作产能过剩,地勘单位发展后继无力
    随着地勘经济市场化程度的提高,政府在传统地质找矿领域的投入逐渐减少,对基础地质和民生地质投入逐渐增加。地勘单位在失去或减少政府提供的地质勘探费之后,便会立即显露出传统地质工作的产能过剩。为应对传统地勘市场的萎缩,地勘单位纷纷转向民生、城市、农业、生态环境、旅游等领域的地质工作,然而这些领域同样有一定的门槛,人才、设备、技术都需要长期积累,不经长远规划,很难形成行业竞争力。面对新时代国家推进生态文明建设对地质工作的新要求,传统地质工作产能过剩、同质化竞争的形势,地勘单位在产业转型升级过程中还存在思想认识不足、准备不充分的问题,并没有培育出差异化竞争的拳头服务产品。
    探矿权是大部分国有地勘单位的生存根本,拥有探矿权的数量也间接反映了国有地勘单位可持续发展的能力。然而近年来受环境和地方探矿权政策影响,国有地勘单位持有探矿权数量减少较为明显。如图2所示,自2009年我国探矿权数量不断下滑,每年增量基本为负数。而探矿权的维护面临的主要问题有两个:一是与生态保护区重叠问题,只要是涉及生态保护区重叠的探矿权,都必须要注销或者缩小面积;二是由于历史原因,国有地勘单位探矿权大多为财政出资项目,为避免引入社会资本造成权益分配纠纷,主管部门倾向于不再延续该类探矿权。这两个因素导致国有地勘单位探矿权数量迅速萎缩,再加上国有地勘单位现存的优质探矿权本来就很少,难以吸引社会资本投入,也对探矿权的延续造成较大影响。
    图2 1999—2017年我国勘查许可证变化情况

    3地勘行业高质量发展的任务及要求

    新时代地质勘查行业高质量发展的任务主要有三项:一是保障国家能源资源安全;二是全面为生态文明建设提供支撑;三是服务于国家和地方重大发展战略,满足人民对地质工作的需要,发挥好地质工作公益性、基础性和先行性的作用。基于此,本文提出了地勘行业高质量发展的目标与要求:一是以质量变革引领高质量发展。地勘行业应重视产品质量,树立质量第一、效益优先和持续创新的理念,在产品生产中严格把牢质量关,不断进行地质信息产品创新,提升自身核心竞争力,赢得市场信誉。二是以效能变革推进高质量发展。地勘单位要围绕国家和地方的经济建设、政府和社会的技术需求,做精做优传统地质产业,拓展“大地质”服务领域,推动地勘产业转型升级,满足社会不断升级的消费需求和地质勘查市场的投资需求。三是以动力变革促进高质量发展。发挥地质勘查科技创新主观能动性,以创新引领地勘行业新发展,将地勘行业由传统劳动、资本要素驱动型转变为创新驱动型,提升地勘行业全要素生产率。地勘行业应加快建立以地勘单位为主体、政府和市场需求为导向、产学研深度融合的技术创新体系。四是以优化服务支撑高质量发展。行业管理部门的职责是优化管理服务,及时调整消除制约质量变革、效率变革和动力变革的不合理制度障碍,创建和完善制度环境,深化地勘单位改革,促进地勘行业体制机制创新和协同整合,妥善处理高科技人才这一重要生产要素的合理调配;加快推进地质科技创新平台建设,制定行业科技创新发展战略,积极培育行业创新精神和氛围,推动地质勘查领域新技术蓬勃涌现;切实做到简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”,放宽新产业的市场准入,优化新产业成长的政府服务和市场环境,促进形成有利于先进生产力发展的体制机制;研究制定地质勘查行业发展战略,从行业管理层面规范地质勘查行业发展,为地勘单位发展指明方向。

    4实现地勘行业高质量发展的途径

    地质勘查行业要实现高质量发展,必须要重视产业结构、市场结构、区域结构的转型升级,需要建立有效提高生产要素、生产力、全要素生产率的创新驱动型经济发展模式,而非依靠扩大要素投入量的模式,需要净化市场环境,激发地勘行业各类主体活力,完善培育地勘经济发展的体制机制改革,努力实现高质量发展。
    4.1以供给侧结构改革推动地勘行业转型升级
    推动地勘行业经济高质量发展,要坚持以供给侧结构性改革为主线,把发展地勘经济着力点放在地勘行业产业转型升级上,发展壮大新动能。供给侧改革的核心是着力提高供给体系的质量和效率,增强经济持续发展的动力。供给侧改革的重点在于“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。地勘行业应着力在“去产能、去库存、补短板”三方面进行改革:一是去除无效产能。有学者认为现阶段地质勘查供给能力大于有效需求的幅度可能达到40%。这种过剩的产能主要表现为过剩的生产能力。地勘行业要深化市场化体制改革,应发挥市场在资源配置中的决定性作用,加快形成统一开放、竞争有序的勘查市场体系,提供法制化的营商环境;破除无效供给,深化地勘行业分类改革,加快推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离等事业单位经营性资产剥离。二是推进新旧动能转换,推动化解过剩产能。加快地质工作由全面找矿向战略找矿转变,调整优化矿产勘查结构,重点加大优势矿产资源勘查和紧缺矿产资源地质找矿工作力度;由粗放勘查向绿色勘查转变,调整优化勘查工作布局、勘查设计,研究和推广避免造成环境破坏的地质工作的新方法、新工艺。三是推动传统产业优化升级。应结合新时代地质工作需求,拓展地质工作服务领域,从服务地质灾害应急救援到服务城市规划建设,从服务旅游产业发展到服务特色农业发展。地勘单位应发挥自身公益性优势主动作为,主动建立以市场需求为导向的产品开发方法与流程,通过供给创造需求的方式最大限度地满足政府、投资人及社会公众等的需求。
    4.2以创新驱动发展提升地勘行业全要素生产率
    全要素生产率是经济高质量发展的根本动力。全要素生产率的提升主要通过技术进步、人力资本提升等实现生产要素生产率的提高。地质勘查行业作为科学研究和技术服务业中的专业技术服务业,具有知识密集型和技术密集型的特点。地质勘查产品,是一种极其特殊的产品,具有实物产品、信息产品及服务产品等多重属性,是人类大量知识和劳务技术的结晶。科学技术是第一生产力,地勘行业高质量发展的关键在于知识和人才。地勘行业应通过创新驱动发展提升全行业全要素生产率:一是破除创新驱动发展的瓶颈制约。行业主管部门从行业管理角度出发,构建释放和激发创新活力的制度体系,将简政放权、放管结合、优化服务与支持创新创业结合起来,破除制约地勘单位创新驱动发展的体制机制障碍。二是加强科研成果转化与先进技术的吸收消化。地质勘查应强化科技成果的挖掘整理、宣传报道和科研立项工作,强化科技项目成果的鉴定、发掘、培育、转化,努力培育新的经济增长极。整个地勘行业应积蓄力量,引进先进技术,组织专门的人才进行内部消化,将引进技术变成自身优势,提升整个行业市场竞争力。三是加强科技人才队伍建设,在实践中培养高层次人才。地勘单位应主动进行人才培养,通过人才培养培训,不断拓宽、更新知识结构,提高技术创新能力,造就一批懂技术、懂管理的创新型人才。同时通过制定一系列优惠政策吸引和留住人才,比如高薪、高福利政策,核心岗位关键人才分享创新成果等。高层次人才缺失是造成地勘单位核心竞争力丧失的重要原因之一。地勘行业应重视创新在高质量发展中的作用,培养一批具有高水平、自主创新意识的科研领军人才,形成一批具有核心知识产权和产业化能力的关键技术成果,促进科技实力和自主创新水平提升,抢占发展制高点。
    4.3以体制机制变革激发地勘行业主体市场活力
    推动地勘行业高质量发展,最终依靠地勘单位和地勘企业各类市场主体。地勘行业应以机制体制变革创新激发地勘经济活动主体活力。地质勘查行业属于卖方区域垄断竞争型的市场,市场上的买方主要为政府、企业或个人,卖方主要为地质勘查单位或企业。党的十八大报告指出,经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。地勘市场的垄断主要来源于政府。地勘单位主要分为属地化管理和中央管理,属地化管理体制下政企不分、市场分割、地方保护主义等障碍导致地勘市场的竞争性不足。因此,地勘行业体制机制改革的关键在于理顺政府和市场的关系,让市场充分发挥作用,正确履行政府职能。一是持续推进地勘单位分类改革,积极推动事企“分开”改革。要推动地勘企业做大做强做优,对僵尸、空壳、低效企业关停并转,对剩余围绕地勘主业、有发展前景的企业进行优化整合。二是积极探索经营性国有资产剥离,推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点,要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则,理顺中央党政机关和事业单位同所办企业的关系,搭建国有资本运作平台,优化国有资本布局结构,提高国有资本配置和监管效率。三是全面实施并不断完善地勘行业市场准入负面清单制度,破除歧视性限制和各种隐性障碍,进行资质改革等多项举措,破除各类地质工作领域的市场准入障碍。构建亲清新型政商关系,健全地勘企业家参与涉企政策制定机制,激发和保护地勘企业家精神,增强企业家信心,加快推进民营性地勘企业加入地勘行业的体制机制改革。
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